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Protection sociale : quand le remboursement de la dette CADES creuse le « trou de la Sécu »

On a coutume de penser qu’augmenter la dette publique est indolore puisque cette dette peut être « roulée » à l’infini et que les intérêts à verser sont quasiment négligeables. C’est l’argument principal officiel pour rejeter toute idée d’annulation. A vrai dire, si l’annulation est impossible, c’est parce que l’idée est franco-française, incompatible avec l’euro et l’Europe et qu’elle nous mènerait au désastre de type grec ou argentin. Mais, cette parenthèse étant fermée, l’affirmation de départ du caractère indolore de la dette publique n’est pas exacte, car elle ne s’applique qu’à la dette de l’Etat. Or, toute la dette publique n’est pas contractée par l’Etat, même si elle est (de fait) garantie par l’Etat. C’est le cas des ODASS et en particulier celui de la CADES, l’organisme créé en 1996 pour amortir la dette sociale. Le récent rapport du Haut Conseil pour le financement de la protection sociale (HCFiPS) nous l’explique en s’inquiétant du creusement des déficits de la protection sociale après prise en compte des effets de la pandémie, et se pose notamment la question de l’opportunité des remboursements dont la CADES a la charge et qui ôte des ressources à la Sécurité sociale.

Avertissement

Cette étude fait suite à celle sur la générosité de la Protection sociale et n’évoque ici que le problème des comptes de la Sécurité sociale stricto sensu, c’est-à-dire de ses quatre branches (maladie-invalidité, vieillesse, AT-MP, famille, et ultérieurement dépendance), dans la mesure où leur financement dépend budgétairement de la loi sur le financement de la Sécurité sociale (LFSS), soit 509 milliards en 2019 sur un total de 763 pour la totalité des prestations sociales, qui comprennent aussi le chômage, l’exclusion sociale, le logement et diverses aides relevant de l’Etat ou des collectivités locales, tandis que le régime d’assurance du chômage est géré indépendamment par l’UNEDIC (le régime de solidarité du chômage rentrant dans le cadre de la Sécurité sociale au titre des minima sociaux). Ceci n’est qu’une vue schématique, car le système est d’une telle complexité en raison des transferts entre organismes qu’il en devient totalement illisible. La Sécurité sociale proprement dite couvre 63% du champ de la protection sociale, laquelle est le fait à 91% des entités publiques.

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L’autonomie du financement de la Sécurité sociale

La Sécurité sociale proprement dite est caractérisés par l’autonomie financière du système, surtout depuis l’institution en 1996 de la LFSS votée par le Parlement qui en contrôle le fonctionnement.
Cette autonomie est exprimée par l’article 34 de la Constitution : « Les lois de financement de la sécurité sociale déterminent les conditions générales de son équilibre financier et, compte tenu de leurs prévisions de recettes, fixent ses objectifs de dépenses, dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique ». C’est donc une loi organique spécifique qui règle les conditions de l’équilibre financier.
Rappelons qu’à l’origine, était prévue l’obligation pour les comptes de la Sécurité sociale d’être équilibrés. Par la suite, des déficits importants ont été constatés. La LOLFSS de 2005 a élevé au niveau organique trois dimensions majeures : le principe de la compensation systématique de toute perte de recette pour la Sécurité sociale, le monopole des LFSS sur l’affectation des recettes propres de la Sécurité sociale, la nécessité d’accompagner tout nouveau transfert de dette à la caisse d’amortissement de la dette sociale de recettes dans l’objectif de garantir l’amortissement de cette dette dans des délais équivalents à ceux applicables avant ce transfert.

Les transferts de dette « cantonnée » à la Caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES)

La création de la Cades en 1996 a utilisé le mécanisme du « cantonnement », consistant à identifier et isoler une partie de la dette publique dans une caisse d’amortissement dont la mission est de rembourser cette dette sur une période définie, grâce à des recettes propres et déterminées. Ce mécanisme s’oppose à celui du remboursement de la dette de l’Etat, qui s’effectue par « roulement » des dettes sans être limité dans le temps, du fait que par définition un Etat a une durée de vie infinie. Le cantonnement a au contraire pour intérêt de démontrer une volonté de discipline budgétaire en considérant la dette cantonnée comme exceptionnelle et en s’engageant à la rembourser dans des délais fixés. Il a pour inconvénient d’être contraignant et aussi de coûter légèrement plus cher car les taux d’intérêt sont un peu plus élevés que ceux payés par l’Etat.[1]
A l’origine la CADES avait pour mission d’amortir une dette de 137 milliards de francs et sa durée de vie était limitée à 2009. Mais bien vite s’ajoutèrent de nouvelles reprises de dette : 87 milliards de francs en 1997, 50 milliards d’euros en 2004, 68 milliards en 2011, ce qui eut pour effet de repousser l’extinction de la dette d’abord à 2014 puis à 2024. Parallèlement, il fallut affecter de nouvelles ressources à la CADES, soit 0,60 point de CSG et une partie des prélèvements sur les revenus du capital.
En août 2020, fut décidée, en raison des dépenses occasionnées par la pandémie, une nouvelle reprise de 136 milliards d’euros, composée de 31 milliards de dettes existantes des organismes sociaux (ACOSS), 92 milliards prévisibles jusqu’à 2023, et 13 milliards de dette hospitalière. Les ressources restent inchangées, mais l’extinction est repoussée jusqu’en 2033.
La dernière lettre de la CADES s’exprime ainsi sur la situation actuelle : « À fin 2020, ce sont ainsi 187,3 milliards d’euros de dette sociale que nous devrions amortir sur un total de 280,5 milliards d’euros repris depuis notre création (y compris les 20 milliards d’euros repris dès 2020 dans le cadre de la reprise des 136 milliards d’euros votée cet été). » La lettre précise qu’elle devra acquitter un intérêt au taux moyen de 1,44%.

L’alerte du Haut Conseil

Dans son récent rapport d’étape sur les comptes sociaux[2], le Haut Conseil part d’une constatation mathématique : dans la mesure où l’effet d’une crise violente comme celle de la COVID est de créer un effet de ciseaux sur les comptes publics en augmentent les dépenses tout en diminuant les recettes, retrouver l’équilibre des comptes, à supposer qu’ils aient été équilibrés précédemment, suppose nécessairement que les dépenses, dont la base est plus élevée, suivent une évolution en pourcentage plus faible que celle des recettes, c’est-à-dire inférieure à celle de la croissance de l’économie.
Le Haut Conseil en conclut que « avec une dynamique identique des dépenses et des recettes, non seulement le déficit de départ ne se réduit pas, mais il est même amené à se creuser ». Le Haut Conseil a effectué trois simulations, partant toutes trois « d’un déficit de 20 Md€ en 2024 (prévision sous-jacente à la LFSS 2021) », et en faisant varier les paramètres de croissance du PIB, de recettes et de dépenses. Le tableau ci-dessous résume ce que seraient, suivant les trois hypothèses retenues, les dépenses du régime général et du FSV non reprises par la CADES, à l’horizon 2033 qui est celui de l’extinction programmée de la CADES après remboursement des dettes actuellement restant à amortir (187 Mds).

Hypothèses de déficit en fonction de croissance des dépenses
Simulation Croissance nominale du PIB, en % Croissance des recettes, en % Croissance des dépenses, en % Déficit cumulé des régimes de base plus SFV en %, en 2033, hors reprise CADES, en MD€
S1 3 3 3 -272
S2 3 3 2,5 -161
S3 4,1 4,1 3 -34

Lecture : la simulation 1 (évolutions des recettes et des dépenses alignées sur celle du PIB à 3%) conduit à ce que le déficit de la Sécurité sociale, non repris par la CADES, atteigne 272 milliards en 2033.

Comme le dit le Haut Conseil, une trajectoire financière conforme à celle de la simulation 1 se traduirait par la reconstitution d’une importante et insupportable dette sociale non amortie par la CADES. Ce n’est qu’avec la simulation 3 qu’on pourrait (presque) parvenir à l’équilibre des comptes, mais au prix d’un différentiel important : « L’horizon du retour à l’équilibre dépend donc de la capacité à enregistrer durablement un différentiel important entre dynamique des recettes et dynamique des dépenses. L’expérience de la décennie passée montre toutefois qu’il est extrêmement difficile d’observer un différentiel supérieur à 1 point : cela a été observé deux fois, en 2011 et 2012, années caractérisées par d’importantes hausses des prélèvements obligatoires (taux de cotisations, forfait social, prélèvements sociaux sur les revenus du capital…), tandis que sur les exercices suivants, le différentiel était plutôt compris entre 0,5 et 0,8 point ».
Le Haut Conseil n’est pas bien optimiste, estimant que les efforts de maîtrise des dépenses parallèlement aux hausses d’impôt qui ont permis de stabiliser les comptes au début de la décennie précédente « ne sont pas nécessairement réplicables ». Euphémisme certain, si l’on prend en compte des facteurs de dépenses « orientées à la hausse (vieillissement, progrès technique, « rattrapage » des investissements hospitaliers, rémunérations des professionnels de santé…) », ainsi que l’affirmation maintes fois répétée de la volonté du gouvernement de ne pas augmenter les impôts (ce que le Haut Conseil se garde de rappeler)…

Quant aux solutions à apporter, le Haut Conseil reprend les 28 recommandations qu’il avait faites en 2019. Ces recommandations sont de nature technique et il est surtout question d’améliorer la gestion du système. On note surtout que pas une fois dans le rapport il n’est en revanche question d’évoquer le fond du sujet de la maîtrise des dépenses, à savoir le contenu des prestations sociales. Sujet tabou ? Le Haut Conseil estimerait-il qu’il ne rentre pas dans le cadre de sa mission, qui consiste à s’occuper du seul « financement » de ces prestations dont le contenu est déterminé par le législateur ? C’est en tout cas très révélateur…

Le Haut Conseil ouvre le débat, hautement politique, du cantonnement de la dette publique

Le Haut Conseil plaide pour une « vision des finances sociales où la pluri-annualité l’emporte sur l’annualité ». Poursuivant sur cette idée, il ajoute que « cette approche de moyen / long terme amène à renouveler l’idée de constituer des réserves en phase haute du cycle économique ». C’est évidemment une recommandation bien connue, mais qui n’a jamais été mise en œuvre en France où les hauts de cycle ont toujours été l’occasion de dépenser davantage plutôt que de constituer des réserves pour les périodes de vache maigre. Mais il y a une condition pour cela, nous dit le Haut Conseil : « les réserves qui permettront à terme de limiter l’endettement de la sécurité sociale en cas de dégradation conjoncturelle ne peuvent toutefois se matérialiser que si les régimes de sécurité sociale dégagent au préalable des excédents, renforçant ainsi l’incitation à une bonne gestion des finances sociales et à une maîtrise de la dépense ».

Le Haut Conseil en conclut qu’il est « nécessaire, pour éviter l’aggravation permanente de la dette, de prioriser, pour les années à venir, le retour à l’équilibre des comptes courants plutôt que le remboursement rapide de la dette ». Et c’est là que vient s’ouvrir le débat sur le cantonnement de la dette. En effet le rapport attire l’attention sur la situation de l’assurance maladie, qui concentre avec 30 milliards en 2020 l’essentiel du déficit des régimes de base de Sécurité sociale. Et le rapport d’affirmer : « Quelles que soient les réformes, souhaitables, menées, il ne sera pas possible de rééquilibrer l’assurance maladie rapidement par la seule maitrise des dépenses, même avec des hypothèses favorables ». Le Haut Conseil ne croit pas, comme on l’a vu, à la soutenabilité d’une politique où la dynamique des dépenses serait notablement inférieure à celle des recettes.

Dès lors, « la question de la temporalité du retour à l’équilibre des comptes courants et du remboursement de la dette est nécessairement posée : en affectant des sommes importantes à la Cades pour l’amortissement de la dette sociale passée ou à venir, les régimes de sécurité sociale se privent donc de recettes qui retardent leur retour à l’équilibre, générant ainsi une nouvelle dette sociale, avec potentiellement une nouvelle extension de la durée de vie de la Cades et donc de la CRDS ». En conséquence, « en considérant par ailleurs qu’une partie essentielle de la nouvelle dette sociale est due à des circonstances exceptionnelles non spécifiques à la sphère sociale, le remboursement de la dette COVID sécurité sociale pourrait être aligné sur les conditions de remboursement de la dette COVID État, les différences de gestion n’étant pas ici justifiées. Les conditions de faisabilité d’une évolution de gestion de la dette devraient être étudiées ».

C’est à un véritable chamboulement que le Haut Conseil semble nous convier ici, en proposant d’aligner le remboursement de la dette cantonnée de la CADES sur la dette d’Etat, qui répond à une pratique de « roulement » totalement contradictoire. C’est tout à fait opposé à l’intention du gouvernement, qui au contraire désire que la dette Covid soit cantonnée, car cela reviendrait à faire disparaître la CADES.

C’est entrer enfin dans le débat capital et hautement politique du traitement de la dette publique, qui va bientôt occuper le devant de la scène, et où le gouvernement va rencontrer l’opposition de la quasi-totalité des partis autres que LAREM. Cela justifie une étude plus approfondie à laquelle nous consacrerons un troisième article à venir.

Conclusion provisoire

L’extinction des dettes de la CADES est sans cesse repoussée, et maintenant prévue pour 2033, avec 187 milliards de remboursements à effectuer. Compte tenu de l’effet ciseaux (baisse des recettes, hausse des dépenses) créé par la crise, le rétablissement des comptes de la Sécurité sociale n’est envisageable que si un différentiel de plus d’1% est respecté de façon durable entre la dynamique des dépenses et celle des recettes. Le Haut Conseil ne croit pas que cette règle puisse être respectée. Elle ne l’a jamais été, sauf très brièvement, et au prix d’une hausse exceptionnelle des impôts à laquelle le gouvernement actuel est opposé, et d’une maîtrise des dépenses impraticable.

Le Haut Conseil préconise quelques améliorations de gestion, la lutte contre la fraude, etc., mais aucune solution susceptible de retourner la tendance, telle que le contrôle strict, voire la révision des prestations. Dans ces conditions, si l’on maintient telle quelle la mission de la CADES, qui oblige à affecter au remboursement de la dette des ressources dont les régimes de Sécurité sociale sont privés, le déficit de ces régimes se reconstituera, et pourrait être supérieur en cumulé à 250 milliards en 2033 dans l’hypothèse de l’absence de différentiel entre recettes et dépenses.

D’où la proposition du Haut Conseil de renoncer au cantonnement des dettes dans la CADES selon les règles actuelles, au motif que les comptes de la Sécurité sociale sont affectés principalement par la pandémie, de sorte que c’est à l’Etat de les prendre à sa charge au même titre que l’ensemble de la dette COVID. Le Haut Conseil renvoie ainsi à l’Etat la « patate chaude », avec les problèmes politiques considérables que nous évoquerons dans le prochain article.

Lire la troisième partie :
Protection sociale, les impératifs de la maîtrise des dépenses et d’une réforme fondamentale

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