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Protection sociale, les impératifs de la maîtrise des dépenses et d’une réforme fondamentale

Dans la précédente étude, nous avons évoqué l’alarme du Haut Conseil pour le financement de la protection sociale, selon qui les ressources affectées au remboursement de la dette sociale par la CADES, récemment augmentée de 136 milliards pour tenir compte notamment à hauteur de 92 milliards des effets de la pandémie (dette COVID), creuseront nécessairement le déficit annuel de la Sécurité sociale. C’est ainsi que dans l’hypothèse où les dépenses devraient dans l’avenir croître au même rythme que les recettes et le PIB, la dette (cumul des déficits) pourrait être reconstituée à hauteur de 272 milliards en 2033, date fixée pour l’extinction de la dette actuellement reprise par la CADES. Quelle solution apporter au problème ?

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L’analyse du HCFiPS confirmée par la Cour des comptes

Dans son rapport du 7 octobre 2020, la Cour des comptes, au chapitre I intitulé « Les perspectives financières de la Sécurité sociale à partir de 2020 : une dégradation majeure, un endettement à contenir », confirme que la reprise de 136 milliards par la CADES ne suffira pas à rétablir l’équilibre des comptes, car parallèlement le déficit se reconstituera. L’analyse de la Cour ne dépasse pas 2024 comme l’a fait le Haut Conseil qui va jusqu’en 2033, mais la tendance est la même. La Cour prévoit en effet 44,4 milliards pour 2020, 21,7 en 2021, en diminution lente ensuite mais encore 20 en 2024, ce qui, en cumulé, dépasse 140 milliards : « Le montant cumulé de ces déficits excède d’au moins 50 Md€ la provision de reprise de déficits prévisionnels prise en compte par la loi du 7 août 2020 précitée (soit 92 Md€), sans même prendre en compte la probabilité de déficits postérieurs à 2024. »
Depuis le rapport, on a constaté que le chiffre pour 2020 n’a pas dépassé 38,6 milliards, conséquence d’une rentrée de recettes meilleure que prévu. C’est la branche retraites qui en a surtout bénéficié, la branche maladie restant très affectée. Et pour 2021, le chiffre prévu dans la LFSS est en revanche plus lourd que celui prévu par la Cour des comptes, puisqu’il atteint 35 milliards, même si le gouvernement pense, très prudemment, que le déficit « devrait être inférieur ».
La Cour n’envisage pas d’autre remède que la maîtrise des dépenses. Pour elle, « l’accumulation de dettes supplémentaires au-delà de celles prises en compte par la loi du 7 août 2020 tend à reporter le financement des déficits présents sur les générations à venir et affecte la soutenabilité du système de protection sociale. La préservation des fonctions de solidarité de ce dernier et la nécessaire équité intergénérationnelle dans le financement de la sécurité sociale requièrent l’adoption de mesures à même de ramener à terme le régime général et le FSV à l’équilibre, tout en préservant la reprise économique. » La Cour retient que l’augmentation des recettes par de nouveaux impôts, d’ailleurs écartée par le gouvernement, pas plus que par transfert en provenance de l’Etat, dont la situation budgétaire « est encore plus dégradée que celle de la sécurité sociale », ne sont des mesures envisageables.
La maîtrise des dépenses paraît donc comme la seule solution possible, et « pour que la sécurité sociale aille vers un équilibre structurel, la croissance de ses dépenses, exprimée en volume, doit être inférieure à la croissance potentielle du PIB ». La Cour relève alors que cela n’a jamais été le cas depuis 2000, sauf en 2015 et 2019…

La fausse route du cantonnement de la dette

La dette sociale répond aux règles déterminées par la loi organique de Sécurité sociale à laquelle se réfère l’article 34 de la Constitution. Depuis 1996, les lois organiques ont toujours prévu l’apurement des dettes de la Sécurité sociale par leur transfert à la CADES, la caisse d’amortissement instituée dans ce but exclusif[1]. La loi organique du 7 août 2020 a ainsi transféré (malgré l’opposition du Sénat sur lequel nous reviendrons) différentes dettes totalisant 136 milliards à la CADES.
Ce transfert étant légalement acté, il devra être respecté, mais aura les conséquences néfastes que le HCFiPS et la Cour des comptes, et aussi le Sénat, ont relevées comme nous l’avons vu. Le Conseil constitutionnel a déclaré la loi organique conforme à la Constitution, en rappelant toutefois son droit de s’assurer que les ressources de la CADES seront suffisantes pour qu’elle puissent remplir sa mission, et en émettant une réserve : « les lois de financement de la Sécurité sociale ne sauraient conduire à un transfert, au profit de la Caisse d’amortissement de la dette sociale, de recettes affectées aux régimes de Sécurité sociale et aux organismes concourant à leur financement, sans compensation de nature à éviter une dégradation des conditions générales de l’équilibre financier de la Sécurité sociale de l’année à venir. » Ce qui ne va pas simplifier les choses… A d’ailleurs été voté un prélèvement sur les cotisations des régimes complémentaires de santé, devant rapporter un milliard et demi sur deux ans, et le gouvernement menace en ce moment les assureurs et mutuelles d’augmenter ce prélèvement. Comme quoi le gouvernement renie immédiatement sa promesse de ne pas augmenter les prélèvements obligatoires !
Le problème touchant la dette sociale doit être élargi pour tenir compte de celui plus général de la dette Covid, dans la mesure où les 136 milliards repris par la CADES comprennent 92 milliards de dettes futures attribuables à la pandémie. On se trouve alors devant le problème politique essentiel de l’augmentation et de l’amortissement des dettes publiques.
Beaucoup se sont exprimés sur le sort de la dette Covid. Il y a évidemment, pour mémoire, les partisans de l’annulation de la dette. Mais il existe un certain consensus autour du refus de la solution du cantonnement, et spécialement l’avis de la « commission pour l’avenir des dépenses publiques » dirigée par Jean Arthuis, à laquelle le chef de l’Etat, qui l’a créée, ne peut pas manquer de se référer. Comme argument principal, la commission relève que tout cantonnement crée une contrainte supplémentaire sur les finances publiques, en termes d’obligation d’amortissement dans un temps déterminé, et aussi parce que cela oblige à désigner des sources de recettes, donc, soit à prélever des ressources existantes, soit à en créer de nouvelles. Cette contrainte devient paradoxale, en étant plus exigeante que celle de la dette publique en général, indéfiniment roulée, alors qu’elle est plus « excusable », de nature conjoncturelle et mondiale et non pas structurellement française. La commission réfute tout rapprochement avec la dette sociale dans la mesure où son remboursement est à l’inverse prévu grâce à des recettes déjà identifiées, ce qui n’empêche quand même pas la commission de « s’interroger » sur la légitimité de son cantonnement dans la CADES étant donné l’origine pandémique d’une partie des déficits repris[2]. Enfin le cantonnement ne résout rien quant au montant global des dépenses publiques.
Le gouvernement semble avoir été convaincu par la démonstration de la commission Arthuis[3], puisqu’après avoir évoqué le cantonnement de la dette Covid, Bruno Le Maire n’en fait plus mention, et qu’il se contente d’évoquer la « croissance » de l’économie, mot d’ordre auquel tous les ministres se rallient avec empressement, ainsi que les « réformes »[4]. Tout le monde sera bien d’accord…
Le cantonnement des dettes est donc une fausse route, une façon de mettre la poussière sous le tapis, comme l’affirme Eric Woerth, ce qui n’est d’ailleurs qu’à moitié vrai, dans la mesure où – à terme - il impose des contraintes supplémentaires. Mais il est vrai aussi que c’est avant tout un acte politique destiné à nos partenaires européens pour faire croire à notre rigueur tout en gagnant du temps. Une façon de reculer le mur mais sans montrer comment le sauter. Et aussi de pérenniser la CADES contrairement à sa mission qui était d’éteindre la dette sociale le plus tôt possible, alors qu’elle s’est vu imposer treize (!) fois de reprendre les dettes sociales et que les perspectives sont clairement au renouvellement du processus.
Le phénomène est d’autant plus grave et source de confusion que les 136 milliards de reprise dernièrement prévus sont composés de dettes dont un bon nombre devraient être mises à la charge de l’Etat comme n’ayant pas pour origine le fonctionnement de la Sécurité sociale. Le Sénat a en effet refusé de voter la loi organique de 2020 au motif que sur les 136 milliards repris figurent 13 milliards au titre de la reprise du tiers de la dette hospitalière, laquelle est de nature immobilière et devrait relever de l’Etat. Les groupes communiste et socialiste du Sénat ont renchéri en reprochant à l’Etat de se débarrasser sur la CADES de la dette Covid dans son ensemble, par exemple en instituant l’aide à la garde d’enfant, conjoncturelle et exceptionnelle. La vérité, il faut le reconnaître avec le groupe communiste, d’accord sur ce point avec le HCFiPS, est qu’« on a tant mélangé les circuits de financement entre l’État et la Sécurité sociale, en compensant les exonérations de cotisations par des ponctions de TVA, que les parois des deux budgets ne sont plus étanches. Le Gouvernement utilise la confusion des dépenses sociales pour faire discrètement payer à la Sécurité sociale les décisions prises durant la crise du covid-19… Le projet de loi organique remet en cause l’autonomie financière de la Sécurité sociale, l’autonomie de sa gouvernance, l’autonomie de son mode de fonctionnement et enfin l’autonomie de son mode de financement. »

Les propositions de François Ecalle

Les dernières considérations exprimées au Sénat nous conduisent directement aux réflexions de François Ecalle, exprimées sur le site Fipeco, dont il est l’auteur et le responsable. Lui aussi relève la confusion de fait des financements de la Sécurité sociale et de l’Etat.
La France est passée d’un concept de financement « bismarckien » (financement par les cotisations des assurés) à un concept « beveridgien » (financement par l’impôt), la transition s’étant accélérée ces derniers temps, notamment en 2018 et 2019, où les impôts et taxes affectés ont augmenté respectivement de 11,5% puis 15,4%, et les contributions publiques de 3% puis 6,5%, pour atteindre 350 milliards sur un total de 823 milliards. Le résultat est un enchevêtrement de transferts qu’il serait fastidieux d’énoncer ici mais que l’auteur détaille en le qualifiant d’« illisible » et aussi « instable ». Au point d’ailleurs que l’Etat ne compense pas en totalité les pertes de ressources qu’il inflige à la Sécurité sociale malgré l’obligation légale – et constitutionnelle - qui pèse sur lui. Conclusion, « le solde comptable de la Sécurité sociale et, en conséquence, sa dette, ont ainsi perdu une grande partie de leur signification. Seuls le solde et la dette de l’ensemble des administrations publiques ont vraiment un sens ».
Cette constatation a évidemment une importance capitale. Elle entraîne pour conséquence la nécessité de réformer tout le système selon d’autres critères et pour commencer de, sinon supprimer la distinction entre budgets de la Sécurité sociale et de l’Etat (et donc entre loi de finances et LFSS), du moins réformer profondément leur contenu. Sur ce sujet, François Ecalle préconise de partir d’une summa divisio entre prestations d’assurance et prestations de solidarité. Concrètement, les branches famille (dont les prestations sont maintenant en très grande partie versées sous conditions de ressources) et maladie, actuellement financées par les cotisations exclusivement patronales, ainsi que la future branche dépendance, devraient être financées par les impôts, et corrélativement les déficits hérités du passé et actuellement financés par la CADES et l’ACOSS, devraient être transférées à l’Etat. De son côté, la partie solidarité des régimes de retraite, de plus en plus importante, serait aussi financée par l’Etat.
Finalement, « les lois de financement de la Sécurité sociale seraient transformées en lois de financement des assurances sociales obligatoires en étendant leur champ aux régimes de retraite complémentaire et en retirant de ce champ les branches famille et santé ainsi que la future branche autonomie. Ces dernières auraient des transferts de l’Etat pour seules ressources alors que la branche retraite serait seulement financée par des cotisations sociales et par les dotations du fonds de solidarité ».

Conclusion provisoire

A court terme, le financement de la Sécurité sociale ne peut être assuré que par des transferts successifs à la CADES, dont on ne voit pas le terme, tant il paraît certain que parallèlement à l’extinction de la dette de cet organisme, vont se reconstituer des déficits importants qui devront être à leur tour repris dans un processus sans fin, contraire à la mission de la CADES.
Certes, on comprend le volontarisme de l’Etat qui compte sur la croissance et les réformes (lesquelles), mais il faudra aussi maîtriser les dépenses, c’est-à-dire déjà faire en sorte qu’elles n’augmentent pas, ce qui n’est pas une mince affaire si l’on se réfère à l’expérience de la vingtaine d’années passée…
Le cantonnement de la dette de la Sécurité sociale, pas plus que celui de la dette publique en général et celle de la dette Covid, n’est la solution. On peut néanmoins, avec le HCFiPS, reprocher au gouvernement d’avoir aggravé la situation en ayant l’année dernière mis à la charge de la CADES 92 milliards de dettes futures d’origine Covid qui sont la conséquence directe des décisions prises par l’Etat. Mais la décision est prise et ne peut qu’être respectée. Il faut en tout cas qu’elle ne soit pas répétée.
A moyen ou long terme, il sera nécessaire de faire cesser la confusion illisible entre budget de l’Etat et budget de la Sécurité sociale, qui enlève tout sens à la distinction entre loi de financement de l’Etat et LFSS. Compte tenu de part grandissante des ressources fiscales et publiques, une réforme de fond distinguant assurance et solidarité, comme celle que proposent François Ecalle avec bien d’autres économistes, paraît appropriée.

La prochaine étude tentera d’évoquer des pistes de maîtrise des dépenses, en établissant certaines comparaisons internationales.

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