Comment peut-on réformer un pays ?

Deux études majeures révèlent quelles sont les conditions générales pour réformer un pays. Après une lecture attentive, on découvre… qu’elles tombent sous le sens. La France, pourtant, ne les a presque jamais mises en œuvre.

D’après la Banque mondiale, cinq pays européens sont en 2017 dans les sept premiers pays du monde en termes de compétitivité : la Suisse (n°1), puis les Pays-Bas, l’Allemagne, la Suède, le Royaume-Uni. La France… est 21ème de ce classement.

La Suisse n’avait pas besoin de réforme, ayant mis en place au 19ème siècle, le référendum d’initiative populaire, qui est un frein aux dépenses inutiles des élus, et l’ayant complété il y a quelques années par le « frein à l’endettement » qui oblige la fédération, les cantons et les communes à revenir à l’équilibre quand ils sont en déficit. Mais de nombreux pays avaient besoin d’évolutions pour redevenir compétitifs, et ils les ont réalisées. Deux institutions en ont tiré les leçons : l’OCDE a analysé « les facteurs déterminants de la réussite des réformes structurelles » et France Stratégie (l’ex-commissariat au Plan), la « Réduction des dépenses publiques : les leçons de l’expérience ».

OCDE : les réformes qui réussissent sont celles qui sont véritablement voulues et admises à la fois par le gouvernement et la population

L’OCDE a étudié vingt grandes réformes dans dix pays. Cinq de ces réformes ont échoué (dont le CIP – « SMIC-jeunes » – de Balladur en 1994), cinq n’ont été que partiellement mises en œuvre et dix sont considérées comme réussies (dont celle des retraites de Fillon en 2003).

Or, la principale cause des échecs ou demi-échecs, est l’absence de cohésion et de détermination du gouvernement. L’étude analyse que ce fut le cas notamment pour le CIP de Balladur, les retraites en Italie et aux États-Unis, le commerce de détail en Allemagne, la dérèglementation des loyers aux Pays-Bas et en Espagne. Dans le cas de la France, le gouvernement Balladur de 1994 était divisé entre un ministre du Travail chiraquien et un ministre des Finances balladurien.

Le deuxième facteur déterminant pour la réussite d’une réforme est l’existence d’un mandat électoral. D’après cette étude, les réformes réussies avaient été, dans la grande majorité des cas, annoncées lors de campagnes électorales. Il arrive qu’une réforme « furtive » réussisse, comme celle des retraites du secteur privé mise en place par Balladur dans un décret d’août 1993. Mais c’est occasionnel. Deux des dix réformes réussies étudiées par l’OCDE sont dans ce cas, mais c’étaient des réformes relativement mineures concernant la règlementation du commerce en Espagne et en Allemagne.

Le troisième facteur est une communication efficace : les objectifs doivent être clairs, la réforme doit être précédée par une analyse faite par un organisme indépendant, la gestation doit être longue, particulièrement pour les réformes sur les retraites, qui n’ont d’effet positif qu’à long terme.

Enfin les réformes doivent être mûres dans l’opinion. Des échecs antérieurs peuvent causer cette maturation. Ce qui laisse un certain espoir aux Français pour la prochaine réforme des retraites, pour la sélection à l’entrée des universités, et peut-être même pour le SMIC- jeunes.

France Stratégie : impliquer les fonctionnaires pour réussir à réduire la dépense publique

Entre 1990 et 2007, 17 pays occidentaux ont réduit leurs dépenses publiques. La réduction moyenne a été de 7% du PIB en cinq ans, six pays l’ayant même baissé de 10% ou plus en cinq ans : Canada, Pays-Bas, Finlande, Irlande, Suède, Slovaquie. Les principales réductions ont porté sur les rémunérations publiques, les prestations sociales, le logement.

Pour les réussir, France Stratégie fait cinq recommandations :

1. Associer aux décisions des fonctionnaires et des consultants. L’avis des citoyens peut aussi être sollicité (par exemple les 100 000 propositions d’économies recueillies via Internet par le chancelier de l’échiquier britannique en 2010) ;
2. Ne pas fixer a priori aux administrations des objectifs chiffrés, mais attendre leurs propositions ; puis tout décider et les annoncer ensemble ;
3. Agir vite ;
4. Éviter de faire en même temps d’autres réformes ;
5. Éviter de sanctuariser certains domaines. Les ministres et élus locaux acceptent plus facilement des baisses si tous leurs collègues sont concernés. Cependant, certaines sanctuarisations sont parfois annoncées : au Royaume-Uni la santé publique et l’aide extérieure ; en Finlande la recherche ; au Canada la justice. Mais il faut éviter qu’il y en ait beaucoup.

Ces deux études rappellent donc une vérité simple, mais fondamentale : l’exigence d’une réelle volonté politique, où les citoyens sont rendus conscients de la nécessité d’une réforme rapide, où les fonctionnaires sont pleinement associés aux réformes dans une logique bottom up et où, sauf exception, chacun accepte sa part d’effort pour redresser le pays.